Infos du Snasub

S'abonner à flux Infos du Snasub Infos du Snasub
Syndicat National de l'Administration Scolaire Universitaire et des Bibliothèques - Fédération Syndicale Unitaire
Mis à jour : il y a 56 min 22 sec

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.

Le dossier du fonctionnaire

mer, 11/03/2020 - 17:05

Le dossier du fonctionnaire et au-delà, de tous les agents publics, obéit depuis le début du 20e siècle à des règles de neutralité et de transparence qui en font en principe un instrument de protection de l'agent. Chaque agent a le droit d'avoir connaissance de son dossier, et l'administration a l'obligation de le tenir selon certaines règles d'objectivité. Le droit pour le fonctionnaire d'avoir été mis en mesure de présenter utilement sa défense avant de faire l'objet d'une sanction est l'une des principales garanties des agents publics.

Le dossier est communicable

Le droit à communication du dossier rend possible la censure, par l'organisation d'une procédure contradictoire, des sanctions disciplinaires ou des mesures prises en considération de la personne qui seraient motivées par des considérations étrangères au service : opinions, vie privée, rivalités de personnes... Le second alinéa de l'article 19 du statut général précise que « le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes […]. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier ». L'obligation de communication du dossier du fonctionnaire sanctionnable est un moyen important de protection contre les risques d'arbitraire. La vigilance des défenseurs doit porter sur la neutralité effective du dossier.

Des règles indispensables.. . Ces règles doivent notamment préserver le dossier de toute possibilité de manipulation, ou de la présence d'éléments couverts par une amnistie ou mettant en cause la liberté d'opinion ou la vie privée. L'accessibilité elle-même doit être garantie. Ces règles nécessaires, contraignantes dans leur principe, souvent lacunaires dans leur traduction réglementaire comme dans leur application concrète, se révèlent particulièrement indispensables en cas de conflit.

... fruit d'un long combat

L'application de ces garanties a été un long combat qui doit se poursuivre. L'article 65 de la loi du 22 avril 1905 votée après la célèbre « affaire des fiches » dispose : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes les administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». Le Conseil d'Etat a qualifié ultérieurement cette règle de « garantie essentielle » pour tous les agents publics. Elle permet également de garantir le respect du principe général des droits de la défense dégagé par le Conseil d'Etat en 1944 et dont l'application a été étendue, un an plus tard, au contentieux de l'éviction de fonctionnaires et agents publics.

Le dossier doit être neutre dans son contenu

La consultation de leur dossier par les fonctionnaires a causé parfois à ceux-ci des surprises désagréables (dossiers incomplets ou contenant des mentions sans rapport avec leur situation administrative : sur leur activité politique ou syndicale notamment). Il est aussi apparu que l'administration pouvait constituer deux dossiers : l'un inoffensif, susceptible d'être communiqué et l'autre confidentiel, pouvant comporter des appréciations dites de moralité. L'article 18 du statut général prévoit que « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état, dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales ou religieuses de l'intéressé ». Cela renvoie à l'obligation de neutralité du dossier, que la jurisprudence fait respecter. L'administration doit insérer dans le dossier toutes les pièces intéressant la situation administrative du fonctionnaire. Elle doit insérer dans le dossier, en principe unique, des documents et non des références à des documents classés ailleurs ; les documents ne doivent être ni grattés ni surchargés. La loi n'énumère pas la liste des pièces devant figurer dans les dossiers individuels. Ils sont constitués à partir de règles peu précises. La tenue (et même la bonne tenue) du dossier n'en demeure pas moins une obligation, qui comprend aussi le principe de confidentialité, affirmé par la jurisprudence sans être encadré par des textes précis. Elle implique l'obligation de purger le dossier de certains éléments dont la présence est devenue illégale (après amnistie ou au-delà d'un certain délai).

Enregistrer, numéroter et mettre à jour

L'obligation de tenir régulièrement à jour le dossier n'est pas systématiquement mise en oeuvre. Les formalités d'enregistrement et de numérotation sont effectuées quand le fonctionnaire demande à consulter son dossier ou est invité à le faire dans le cadre d'une procédure disciplinaire. Cela allonge le délai d'attente. Cette situation laisse planer un doute sur l'impartialité de la gestion de l'administration. L'absence de numérotation continue des pièces du dossier donne en effet la possibilité à l'administration d'insérer ou de retirer des documents. La numérotation « à chaud » des pièces lors d'une procédure disciplinaire est en soi un élément de partialité : comment ne s'agirait-il pas alors de la constitution d'un dossier à charge ? Le non respect de la formalité d'enregistrement et de numérotation des documents porte atteinte au principe de neutralité du dossier individuel. Une pratique très répandue consistant à créer des sous-dossiers thématiques, dotés d'une numérotation et d'un classement autonomes. La circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981 ne se prononce pas sur cette pratique mais introduit l'idée qu'il peut y avoir au sein d'un dossier individuel deux sous-dossiers, l'un permanent, l'autre temporaire.

Les sanctions amnistiées

Elles doivent être immédiatement effacées du dossier (article 133-11 du code pénal). Les lois d'amnistie prévoient généralement deux procédures distinctes d'effacement des sanctions disciplinaires :
l'effacement automatique consécutif à l'amnistie de plein droit des sanctions disciplinaires ; cette procédure ne s'applique toutefois pas aux sanctions consécutives à des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur,
l'effacement des sanctions suite à une mesure individuelle d'amnistie prise par le Président de la République ; cette procédure n'est mise en oeuvre que pour les sanctions disciplinaires ne pouvant être amnistiées de plein droit. Si la sanction disciplinaire mentionnée au dossier relève de la procédure d'amnistie de plein droit, elle doit être effacée du dossier ; sinon, elle doit être maintenue au dossier sauf si le Président de la République prononce une mesure d'amnistie individuelle.

Effacement automatique

Ces règles doivent aussi être combinées avec les règles d'effacement « statutaire » des sanctions : effacement automatique du blâme au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période, l'administration devant faire disparaître du dossier toute mention de cette sanction ; possibilité pour l'agent, après dix années de services effectifs après la sanction disciplinaire, de demander la suppression de toute trace de la sanction dans son dossier.

Accès au dossier et confidentialité

Les possibilités d'accès au dossier sont rappelées dans plusieurs textes :
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
les articles 18 et 19 du titre I du Statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le Titre I de l'actuel Statut général prévoit que « Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. » L'accès au dossier s'effectue dans des conditions parfois difficiles : difficultés pour avoir communication du « dossier d'affectation » tenu par le service, nécessité d'un déplacement pour consulter le dossier tenu en administration centrale. L'administration doit assurer la confidentialité du dossier individuel. La présence de tiers (collègue de travail, syndicaliste ou avocat) lors de la consultation, comme la prise de copie (photocopie) doivent être autorisées. Le secret médical impose que le dossier individuel ne comporte que les conclusions ou les conséquences administratives de la situation médicale du fonctionnaire. Le dossier médical est normalement conservé par le médecin, les pièces qu'il contient sont couvertes par le secret médical.

En cas de mobilité : des règles de gestion peu claires

Deux problèmes se posent :
la circulation des dossiers entre gestionnaires de personnel appartenant à des administrations différentes,
l'accès par un employeur public ou privé au dossier individuel d'un agent qui demande un détachement, une disponibilité, une mise à disposition. Lorsque le fonctionnaire quitte une administration pour une autre, son dossier individuel doit normalement le suivre ; lorsque le fonctionnaire quitte temporairement son administration, le dossier individuel est conservé par l'administration de départ qui, demeurant chargée de la « gestion statutaire » de l'agent, s'estime être propriétaire du dossier. Aucun texte ne précise les modalités de coopération entre administrations. Le principe de confidentialité interdit normalement à l'administration de permettre la consultation du dossier individuel de l'un de ses fonctionnaires par une personne non habilitée. En pratique, il n'est pas contesté que certaines informations, extraites du dossier du fonctionnaire (les feuilles de notation notamment) circulent entre administrations publiques. La légalité de l'échange d'informations entre employeurs est douteuse. Cette pratique devrait être interdite ou au moins subordonnée à l'autorisation du fonctionnaire. Le cadrage juridique concernant les questions de confidentialité doit être précisé.

Une vigilance nécessaire

Nées contre la volonté de l'administration, faites pour limiter sa toute-puissance sur ses agents, les règles relatives au dosssier du fonctionnaire doivent être défendues, précisées. Dans ce domaine, l'administration n'agit que contrainte. Par ailleurs, la déconcentration de la gestion conduit à la multiplication « des » dossiers, mettant à mal la règle essentielle de l'unicité du dossier. Au lieu d'une utilisation protectrice mais fastidieuse, l'administration souhaite récupérer le dossier comme instrument d'une « gestion moderne », il faut comprendre « au profil » : déjà, le compte-rendu de l'entretien individuel est versé au dossier. Le dossier du fonctionnaire doit conserver son véritable sens, qui est de protéger l'agent contre son employeur et, mieux précisé dans ses règles et leur application, être un instrument de développement de la citoyenneté de l'agent public. La mise en place de l'évaluation individuelle et son versement au dossier risquent de faire apparaître dans le dossier des éléments au contenu peu contrôlable (rapport du supérieur direct) le faisant ainsi échapper au principe d'impartialité. La gestion déconcentrée conduit de fait à la création de dossiers individuels locaux, peu connus des agents, qui s'ajoutent aux dossiers gérés par l'administration centrale. A l'Education nationale, divers éléments concernant un même agent peuvent exister dans l'établissement d'affectation, au rectorat et au ministère. Il faut exiger l'accès à la totalité des éléments de dossier chaque fois qu'un collègue est en difficulté.

Dématérialisation

Prévue par l'article 29 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 et le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique, elle sera progressivement mise en oeuvre. Le dossier numérique doit respecter les principes de rigueur indispensables au respect des droits de la défense. Un arrêté du 21 décembre 2012 fixe la nomenclature des documents pouvant figurer au dossier individuel géré sur support électronique.